Решение

№ 44-г-2

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

президиума Ростовского областного суда

г. Ростов-на-Дону 13 января 2011 г.

Президиум Ростовского областного суда в составе:

председательствующего Золотых В.В.,

членов президиума Бахтиной С.М., Золотаревой Е.А., Кречун Н.И.,

Рафаэлова Л.М., Титовой Н.Н., Юровой Т.М.,

рассмотрев дело по иску Крутинь И.А. к Управлению социальной защиты населения Аксайского района Ростовской области о взыскании задолженности и понуждении ответчика предоставлять меры социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом «О ветеранах»,

переданное в суд надзорной инстанции на основании определения судьи Ростовского областного суда Коробковой Л.В. от 22 ноября 2010 г., вынесенного по надзорной жалобе Баштовой К.Н., представляющей по доверенности от 07.06.2010 интересы Крутинь И.А., на решение Аксайского районного суда от 25 мая 2010 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 15 июля 2010 г.,

по докладу судьи Ростовского областного суда Коробковой Л.В.,

У С Т А Н О В И Л :

15 апреля 2010 г. Крутинь И.А. обратился в суд с иском к УСЗН Аксайского района о взыскании задолженности и обязании предоставлять меры социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом «О ветеранах», сославшись на следующие обстоятельства.

Истец в соответствии с Федеральным законом № 5-ФЗ от 12.01.1995 «О ветеранах» относится к категории «Ветеран боевых действий» и в соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 16 этого Закона имеет право на представление меры социальной поддержки в виде оплаты 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений.

Истец с семьей из двух человек проживает в служебной трехкомнатной квартире № …; в период 2007 – 2008 г.г. УСЗН Аксайского района перечисляло на счет истца в Сбербанке России соответствующие компенсации без каких-либо нареканий.

Однако с января 2009 г. указанная компенсация стала перечисляться в размере, меньшем 50% оплаты жилья, несмотря на то, что тарифы на услуги ЖКХ выросли. Эти действия ответчик объясняет принятием Областного закона от 13.10.2008 № 102-ЗС «О внесении изменений в некоторые областные законы в связи с введением расчета компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан по региональным стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг».

Истец считал, что такие действия ответчика противоречат действующему законодательству, ограничивают право истца на предоставление мер социальной поддержки как ветерана боевых действий, гарантированные Федеральным законом «О ветеранах», которые никаким образом не связаны с нормативными актами, регулирующими предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и устанавливающими региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Решением Аксайского районного суда от 25 мая 2010 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 15 июля 2010 г., в иске отказано.

В надзорной жалобе, поступившей в Ростовский областной суд 10 сентября 2010 г., представитель Крутинь И.А. просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, считая, что судами первой и кассационной инстанций при рассмотрении данного дела неправильно применены нормы материального права, регулирующие предоставление мер социальной поддержки ветеранам боевых действий.

Заявитель надзорной жалобы считает, что суды первой и кассационной инстанций при разрешении дела не могли руководствоваться постановлением Администрации Ростовской области № 537 от 31.12.2004 (в редакции постановления № 607 от 29.12.2008), которое, по его мнению, устанавливает региональные стандарты, заведомо уменьшающие федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, утвержденный Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 18.12.2008 № 960). Это постановление Администрации Ростовской области, по его мнению, противоречит требованиям Федерального закона «О ветеранах», а потому в силу п.п. 6, 7 ст. 3 ГК РФ не могло применяться при разрешении заявленных истцом требований.

В жалобе указывается также на то, что наличие вступившего в законную силу решения суда по аналогичному спору с участием другого лица, получившего судебную защиту, свидетельствует о противоречии обжалуемых судебных постановлений положениям, изложенным в ст. ст. 7, 8 и 22 Всеобщей декларации прав человека, и подтверждает факт нарушения прав истца, а отсутствие в Российской Федерации прецедентного права (на что указано в кассационном определении) не может служить основанием для отказа во взыскании задолженности и обязании ответчика предоставлять истцу меры социальной поддержки в том размере, который установлен подп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона «О ветеранах».

Ознакомившись с материалами дела, обсудив доводы надзорной жалобы, выслушав объяснения Крутинь И.А. и его представителя Баштовой К.Н., возражения представителя УСЗН Аксайского района Донченко А.И., действующей на основании доверенности от 12 января 2011 г., президиум признал состоявшиеся по делу судебные постановления подлежащими отмене в надзорном порядке по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах» от 12.01.1995 № 5-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 указанного Закона, предоставляется мера социальной поддержки в виде оплаты в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе, членами семей ветеранов боевых действий, совместно с ними проживающими.

Указанная мера социальной поддержки, как и другие меры, установленные статьями 14 – 19, 21 названного Закона, в соответствии с его статьей 10 относятся к расходным обязательствам Российской Федерации.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование мер социальной поддержки, предоставляемой ветеранам в соответствии с требованиями Федерального закона «О ветеранах», осуществляется с учетом принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Обеспечение мер социальной поддержки ветеранов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также по обеспечению их жильем производится в порядке, определенном статьей 23.2 Федерального закона «О ветеранах».

В силу п.п. 1-2 названной статьи полномочия по предоставлению названных мер социальной поддержки переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации; средства на реализацию передаваемых полномочий предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.

Подпунктом 3 пункта 3 статьи 23.2 установлено, что предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации объем средств по оплате жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; утвержденных Правительством Российской Федерации федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов.

Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (п. 6). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления полномочиями, указанными в пункте 1 настоящей статьи (п. 12, введенный Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ).

Форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (в том числе, ветеранам и членам семей погибших (умерших) ветеранов в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах») определена Областным законом Ростовской области от 12 марта 2007 г. № 635-ЗС (в ред. Областного закона от 13 октября 2008 г. № 102-ЗС), который действовал до 1 января 2010 г. и утратил силу с указанной даты в связи с принятием Областного закона от 31 июля 2009 г. № 274-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан».

Статьей 3 Областного закона № 635-ЗС установлено:

Компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в виде ежемесячных денежных выплат осуществляется органом исполнительной власти Ростовской области в сфере социальной защиты населения на основании заявления гражданина через почтовые и (или) доставочные предприятия, либо путем перечисления на лицевой счет в кредитной организации (банке) по выбору гражданина в порядке и на условиях, определяемых Администрацией Ростовской области.

Указанная выплата рассчитывается по установленным Администрацией Ростовской области региональным стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилого помещения по муниципальным районам и городским округам (абзац введен Областным законом от 13.10.2008 № 102-ЗС).

Постановлением Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 г. № 537 (с послед. изм.) утверждено Положение о порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального Фонда компенсаций на финансовое обеспечение расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, отдельным категориям граждан из числа ветеранов и инвалидов, а также порядке предоставления им мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг (Приложение № 1).

В пункте 8 названного Положения, в частности, установлено, что органы социальной защиты населения муниципальных районов и городских округов производят расчет в срок не позднее 25 числа месяца, предшествующего месяцу выплаты, сумм ежемесячных денежных выплат по установленным Администрацией Ростовской области региональным стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилого помещения по муниципальным районам и городским округам, в течение 3 дней формируют выплатные ведомости (списки) и передают их в кредитные организации (банки) и почтовые предприятия.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции исходил из того, что предусмотренные подп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона «О ветеранах» меры социальной поддержки являются расходным обязательством Российской Федерации, которое реализуется в форме бюджетных субвенций в определенных пределах; при передаче субъекту федерации полномочий по предоставлению данной меры социальной поддержки законодатель не возлагал на субъекты Российской Федерации обязательств по финансированию (или дофинансированию) данной льготы.

Поэтому суд первой инстанции пришел к выводу о непротиворечии нормам Федерального закона «О ветеранах» установленного постановлением Администрации Ростовской области от 31 декабря 2004 г. № 537 (в редакции постановления Администрации Ростовской области от 29 декабря 2008 г. № 607) порядка расчета сумм ежемесячных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг по региональным стандартам стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилого помещения по муниципальным районам и городским округам, ежеквартально устанавливаемым Администрацией Ростовской области, и признал правомерным применение ответчиком такого порядка при расчете компенсации, подлежащей выплате истцу.

С правильностью таких выводов согласился и суд кассационной инстанции.

Между тем, судами первой и кассационной инстанций не принято во внимание следующее.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (т.е. по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения); в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Предусмотренная подп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона «О ветеранах» мера социальной поддержки в виде оплаты в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семей ветеранов боевых действий, совместно с ними проживающими, является индивидуализированной в отношении каждого ветерана боевых действий льготой и не может быть усредненной. Реализация этой льготы статьей 16 не связывается ни с федеральными, ни с региональными стандартами оплаты жилого помещения и коммунальных услуг. Следовательно, и денежный эквивалент этой меры социальной поддержки должен соответствовать половине расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг исходя из фактически занимаемой льготником площади, потребленных им коммунальных услуг.

Объем и условия предоставления соответствующей меры социальной поддержки ветеранам боевых действий непосредственно урегулированы федеральным законом, а нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации призваны урегулировать лишь форму предоставления этих мер (п. 6 ст. 23.2 Федерального закона «О ветеранах»). При этом Федеральный закон «О ветеранах», в том числе его ст. 23.2, возможность изменения объема этих мер нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации не предусматривает.

Меры социальной поддержки граждан, установленные федеральным законодательством и финансируемые за счет средств федерального бюджета, должны предоставляться соответствующим категориям граждан в том объеме и той форме, которые предусмотрены нормами соответствующих федеральных законов. Иное означало бы нарушение конституционных принципов равенства всех перед законом, разделения власти между Федерацией и ее субъектами, приоритета федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с положениями статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов в установленном порядке.

Во взаимосвязи с этими положениями статья 23.2 Федерального закона «О ветеранах» не может рассматриваться как регулирующая отношения между гражданином-получателем меры социальной поддержки и соответствующим органом государственной власти, местного самоуправления, наделенными соответствующими государственными полномочиями по ее предоставлению.

Само по себе то обстоятельство, что соответствующая мера социальной поддержки ветеранов осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Федерации, перечисляемых в виде субвенцией из состава Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в данном случае не могло служить достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных истцом требований. Юридически значимым для дела обстоятельством, которое судом не исследовано и не установлено, является то, в каком объеме истец в оспариваемый период производил оплату занимаемого им жилого помещения и предоставлена ли ему компенсация в гарантированном Федеральным законом «О ветеранах» размере.

Заявитель надзорной жалобы настаивает на том, что в то время как подпунктом 1 п. 3 ст. 23.2 Федерального закона «О ветеранах» объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется в зависимости от утвержденных Правительством РФ федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и социальной нормы площади жилья, истцу расчет ежемесячных выплат осуществляется по установленным Администрацией Ростовской области региональным стандартам стоимости жилищных и коммунальных услуг по муниципальным районам и городским округам.

Суд первой инстанции, признав существенным для дела финансирование предоставляемой меры социальной поддержки за счет федерального бюджета и исходивший из отсутствия у субъекта федерации обязанности по соответствующему финансированию (дофинансированию) данной льготы, в нарушение ч. 2 ст. 56 ГПК РФ не вынес на обсуждение сторон обстоятельства, относящиеся к фактическому объему бюджетных субвенций, получаемых бюджетом субъекта федерации.

При таких обстоятельствах состоявшиеся судебные постановления подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 387, 390 ГПК РФ, президиум

П О С Т А Н О В И Л :

решение Аксайского районного суда от 25 мая 2010 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 15 июля 2010 г. по делу по иску Крутинь И.А. к Управлению социальной защиты населения Аксайского района Ростовской области о взыскании задолженности и понуждении ответчика предоставлять меры социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом «О ветеранах», о т м е н и т ь и дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий