Решение

Судья Косолапов А.В. Дело № 33-941/2011

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

19 января 2011 года судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего: Мороха Е.А.,

судей: Клиничевой Г.В., Севериной Н.И.,

при секретаре: Кобцевой И.В.,

с участием прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Маминой Н.Л.,

заслушав в открытом судебном заседании по докладу судьи Волгоградского областного суда Клиничевой Г.В.

дело по кассационной жалобе Волгоградской областной Думы

на решение Центрального районного суда г. Волгограда

от 22 ноября 2010 года, которым постановлено:

исковое заявление прокурора Центрального района г. Волгограда к Волгоградской городской Думе о признании бездействия незаконным, признании недействующими положений нормативного правового акта удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Волгоградской городской Думы, выразившееся в не принятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок реализации правотворческой инициативы граждан в силу противоречия статье 26 Федерального закона РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Признать недействующим постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28.11.1997 года № 32/260 «О Положении о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу», в силу его противоречия статье 26 Федерального закона РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. ст. 3 и 7 Федерального закона РФ от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции",

установила:

Прокурор Центрального района г. Волгограда обратился в суд с иском к Волгоградской городской Думе о признании бездействия незаконным, признании недействующими положений нормативного правового акта. В обоснование иска указал, что к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления статьей 26 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон РФ № 131-ФЗ) отнесена правотворческая инициатива граждан, порядок реализации которой определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Нормативное регулирование осуществления населением права на правотворческую инициативу согласно Уставу города-героя Волгограда, является компетенцией Волгоградской городской Думы. Однако, после принятия Федерального закона РФ № 131-ФЗ и Устава города-героя Волгограда каких-либо решений, определяющих порядок реализации гражданами правотворческой инициативы, Волгоградской городской Думой не принималось.

В настоящее время признается действующим и применяется постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28 ноября 1997 года № 32/260, утвердившее Положение о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу (далее - Положение). Данный нормативный акт противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку указанным Положением установлено, что народная правотворческая инициатива осуществляется в форме письменного обращения, в котором излагается необходимость принятия правового акта, внесения дополнений или мнений в действующие правовые акты, либо необходимость их отмены полностью или частично (ст. 4 Положения). В соответствии с данной нормой обращение гражданина это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Таким образом, по своей сути правотворческая инициатива граждан - это форма обращения. Однако, системное толкование норм, содержащихся в ст. 26 Федерального закона РФ № 131-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что не каждое обращение граждан, содержащее предложение об изменений праворегулирования, имеет характер правотворческой инициативы.

Нормы оспариваемого Положения содержат в себе административные барьеры, препятствующие реализации гражданами права на осуществление местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 26 Федерального закона РФ № 131-ФЗ условием принятия к рассмотрению правотворческой инициативы является ее выдвижение инициативной группой, которая и наделена правом представлять соответствующий проект. Порядок принятия к рассмотрению проекта правотворческой инициативы, указанный в Положении также противоречит ст. 26 Федерального закона РФ № 131-ФЗ. Нe соответствует закону и норма ст. 13 Положения, предусматривающая возможность отправления проекта на дополнительную независимую экспертизу.

Просил признать незаконным бездействие Волгоградской городской Думы, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок реализации правотворческой инициативы граждан в силу противоречия статье 26 Федерального закона РФ т 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», признать недействующим постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28.11.1997 года № 32/260 «О Положении о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу», в силу его противоречия статье 26 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. ст. 3 и 7 Федерального закона РФ от 25.12.2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Судом постановлено указанное выше решение.

В кассационной жалобе Волгоградская областная Дума, оспаривает законность и обоснованность принятого судебного решения, просит его отменить.

Проверив материалы дела в объеме доводов кассационной жалобы, выслушав представителя Волгоградской областной Думы Т. , поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Мамину Н.Л., полагавшую, что решение законное и обоснованное, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения, постановленного в соответствии с фактическими обстоятельствами и требованиями закона.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 10 февраля 2009 года N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» указывает, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28 ноября 1997 года № 32/260 утверждено «Положение о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу».

Статьей 26 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В соответствии со ст. 14 Устава города-героя Волгограда, принятого Постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 года N 20/362, порядок реализации правотворческой инициативы граждан устанавливается решением городской Думы, носящим нормативный правовой характер. Проект муниципального правового акта Волгограда, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

С учетом указанных норм права, суд первой инстанции правильно указал, что нормативное регулирование осуществления населением города Волгограда права на правотворческую инициативу является компетенцией Волгоградской городской Думы.

При разрешении спора судом установлено, что во исполнение Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Волгоградская городская Дума не приняла нормативный акт, определяющий порядок реализации гражданами правотворческой инициативы.

При таких обстоятельствах решение суда о признании незаконным бездействия Волгоградской городской Думы, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, в силу противоречия его статье 26 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является правильным.

Судом установлено, что действующее в настоящее время «Положение о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу» противоречит Федеральному законодательству Российской Федерации.

Так, согласно ст. 26 Федерального закона РФ N131-ФЗ, минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Однако, статья 5 Положения предусматривает сбор подписей, необходимых для внесения проекта правового акта. При этом, сбор подписей начинается с момента регистрации городским Советом инициативной группы в количестве не менее 5 человек и установления формы подписного листа. Срок регистрации инициативной группы - 3 дня с момента подачи заявления, что противоречит ст. 26 Федерального закона РФ N131-ФЗ, предусматривающей, что минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Судом первой инстанции установлено, что Положение содержит дополнительное условие принятия правотворческой инициативы к рассмотрению в виде сбора подписей граждан, проживающих в Волгограде и обладающих избирательным правом (ст.ст. 5-10). При этом предусмотрено, что инициативной группе необходимо собрать не менее 1 % голосов граждан данной категории, а несоблюдение данного условия препятствует внесению проекта правового акта на рассмотрение в представительный орган муниципального образования. Данное условие противоречит требованиям ст.26 Федерального закона РФ N131-ФЗ, поскольку только наличие инициативной группы является достаточным основанием для принятия инициативы к рассмотрению.

Согласно ст. 4 указанного Положения, народная правотворческая инициатива осуществляется в форме письменного обращения, в котором излагается необходимость принятия правового акта, внесения дополнений или изменений в действующие правовые акты либо необходимость их отмены полностью или частично.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона РФ № 131-ФЗ, правотворческая инициатива граждан реализуется путем направления в соответствующий орган муниципального образования проекта муниципального правового акта. Именно таким способом реализуется указанное право граждан.

Кроме того, статья 13 Положения предусматривает возможность отправления проекта на дополнительную независимую экспертизу.

В силу ст. 1 Федерального закона РФ от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Положением не установлены правовые и организационные основы экспертизы проектов нормативных правовых актов, сроки проведения экспертизы, состав экспертов и критерии экспертной оценки.

При таких обстоятельствах, вывод суда о том, что отсутствие четко регламентированных условий проведения экспертизы позволяет сделать вывод, что нормы Положения содержат необоснованно широкие пределы, предоставляющие возможность проведения экспертизы и тем самым создают условия для проявления коррупции.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку судом первой инстанции установлено, что оспариваемое Положение не соответствует Федеральным законам РФ, имеющим большую юридическую силу, а именно нормам Федерального закона РФ от 17 июля 2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федерального закона РФ 6октября2003года N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то вывод о необходимости признать «Положение о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу», утвержденное постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 28 ноября 1997 года № 32/260 недействующим полностью, без указания последствий признания указанного нормативного акта недействующим, является законным и обоснованным.

Доводам сторон суд дал должную правовую оценку, судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда мотивированы, нарушения норм материального и процессуального права, в том числе и те, на которые имеется ссылка в жалобе, судом не допущено.

Доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, а сводятся лишь к переоценке доказательств, которым судом была дана надлежащая правовая оценка.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 22 ноября 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Волгоградской областной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: